专访全国人大代表、央行沈阳分行付喜国: 建议制定更加统一的“金融消费者权益保护法”

金融消费者权益保护事关人民群众切身利益。近年来,相关部门规章及规范性文件陆续出台,金融消费者权益保护制度框架基本建立,我国金融消费者权益保护工作不断向前发展。

全国人大代表、央行沈阳分行行长付喜国在两会期间准备了关于制定“金融消费者权益保护法”的建议。他认为,进入新发展阶段,在促进共同富裕的目标下,金融消费者权益保护工作承担更多使命,迎来更多机遇,也面临更大挑战。

就此,付喜国在接受《21世纪经济报道》记者专访时表示,随着金融科技蓬勃发展,金融业务形态不断变化,金融风险隐蔽性、复杂性更强,金融消费者的弱势地位使其权益受侵害问题日益突出。现行金融消费者权益保护体系存在立法层级不高、条款分散、保护力度不够、监管口径不一等突出问题,现有法律体系不能完全适应新的变化。为此,有必要提升金融消费者权益保护领域立法层级,制定更加统一、更为权威的“金融消费者权益保护法”,加快补齐制度短板,统一监管标准,保护好金融消费者长远和根本利益。

付喜国:制定“金融消费者权益保护法”是贯彻落实以人民为中心的发展思想,助力解决金融发展不平衡不充分问题的切实需要。金融消费者权益保护与人民群众切身利益息息相关,在提振消费者信心、防范化解金融风险、维护国家金融安全中发挥重要作用。当前,我国消费者的金融需求在不断增加,金融行为也在迭代改变,金融消费者权益保护需要更好地适应金融发展带来的新变化。

制定“金融消费者权益保护法”是借鉴国际经验、缩小立法差距的必经之路。加强金融机构行为监管,保障金融消费者的权益已逐渐成为世界各经济体金融监管改革的重要目标。美国、英国、日本等均在本国金融体系发展的基础上对金融消费者权益保护作出独立的法律安排。我国应借鉴参考先进的立法技术和保护机制设计,尽快出台“金融消费者权益保护法”,加快构建符合我国国情的金融消费者权益保护立法体系,缩小与世界主要经济体在这方面的差距。

21世纪经济报道:制定“金融消费者权益保护法”对于防范化解金融风险有哪些意义?

付喜国:制定“金融消费者权益保护法”是应对金融市场的特殊性,防范化解金融风险的必然要求。金融消费者是消费者在金融领域的延伸,而金融产品不同于一般的商品,专业壁垒较高,并且具有非实体性、高风险性与风险传播性等特征。当前金融领域产品和服务创新多、复杂性强,而我国金融消费者整体金融知识素养仍有待提升、抗金融风险能力较差,因此,金融消费者合法权益易被侵害从而遭受重大损失,进而对整体金融市场的繁荣与稳定产生负面影响。

百年变局和世纪疫情给金融发展带来了诸多挑战,金融消费者权益的有效保障依赖于金融消费者保护领域法律法规的不断完善。将金融消费者权益保护上升到立法层面,对防范化解金融风险、维护金融稳定具有极为重要的意义。

21世纪经济报道:在《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《保险法》等文件中均已提及“金融消费者权益保护法”,专门制定“金融消费者权益保护法”的必要性是什么?

付喜国:制定“金融消费者权益保护法”是整合监管规则,体现公正监管、保障公平竞争的需要。我国针对金融消费者权益保护的立法散见于各种规范之中,《消费者权益保护法》作为一般性法律法规,对金融领域消费者的特殊要求无法起到充分的保护作用;与金融业相关的《商业银行法》《证券法》《保险法》等作为金融商事领域的专门法律,更侧重于对金融市场主体的行为规范;国务院制定的行政法规及中国人民银行、银保监会和证监会等发布的部门规章以及相关规范性法律文件存在立法层级不高、标准不一、权利救济制度不健全等亟需解决的问题。

在当前金融混业经营的发展趋势下,分业监管模式存在监管边界模糊,缺少统领、协调,易造成监管冲突和监管真空等问题,增加了金融消费者维权的难度和成本。应当尽快补齐制度短板,将分散在各个金融相关立法中的金融消费者保护法律规定,统一至单一的法律中加以规范,采用金融消费者权益保护法与金融分业立法并行的方式,着力构建覆盖整个金融领域的金融消费者权益保护制度。

21世纪经济报道:当前,我国出台“金融消费者权益保护法”的条件是否成熟?

付喜国:当前我国出台“金融消费者权益保护法”的条件基本成熟,金融消费者权益保护专门立法具备可行之势。2011年以来,原“一行三会”陆续成立了金融消费者(投资者)权益保护机构,构建起金融消费者权益保护监管体系。2013年起,我国出台了一系列金融消费者权益保护方面的制度规范,制度内容不断充实,制度框架逐步完善。在强有力的监管体系及监管规则下,金融机构消费者权益保护机制不断健全,普遍设立了金融消费者权益保护部门,资源配置和队伍建设也在逐年强化,具有较为坚实的行业基础。社会各界普遍认识到金融消费者权益保护的重要性,形成了制定“金融消费者权益保护法”的广泛社会共识。特别是在坚持以人民为中心的发展思想和金融为民理念引领下,金融消费者权益保护更应通过立法加以强化。

付喜国:一是明确界定金融消费者等基本概念。界定基本概念是金融消费者权益保护的前提,根据金融活动的主体和对象,应当首先明确金融消费、金融产品、金融服务、金融消费者及金融服务者等基本概念。重中之重的是要厘清金融消费者和消费者的关系,在立法层面对法人和其他组织、专业投资者是否属于金融消费者进行清楚明晰地回应。

二是合理划分金融消费者权利类型。总结提炼银行、保险、证券等各领域金融消费者享有的合法权益,将金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权等基本权利提升到基本法律高度加以保护,全面构建金融消费者权益保护的社会共治体系。

三是严格设定金融机构义务范畴。在金融消费活动中,金融消费者权利的实现依赖于金融机构义务的履行。通过对金融消费者权益保护的全流程管控进行规范,规定经营者在交易中应该遵循的基本标准,明确金融机构在金融消费者权益保护内控制度建设、消费者信息保护、金融营销宣传、信息披露、格式合同、投诉处理和金融教育等方面的行为规范,为金融机构依法合规开展经营提供行为指引和制度遵循。

四是建立健全协调统一的监管体系。在金融创新不断推进、业务交叉型产品不断出现的局面下,发挥中央银行在宏观审慎管理、防范化解系统性金融风险中的主导作用,明确中央金融管理部门和地方金融监管部门等在金融消费者权益保护领域的监管职责与分工,厘清履职边界,强化不同监管主体在交叉业务领域的合作,共同规范市场主体经营行为。

五是科学设置金融主体法律责任。将主观标准客观化,结合当前金融市场上对金融消费者合法权益侵害较大的行为类型,有针对性地设置法律责任,提高侵害金融消费者合法权益的违法违规成本,对影响金融消费者合法权益和金融市场秩序的源头性问题重拳整治,强化威慑力。

六是明确金融消费者的争议解决途径和救济机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”,参考域外金融纠纷非诉第三方解决机制建设的良好经验,设立独立的第三方金融投诉纠纷处理机构,运用小成本、高效率的非诉讼纠纷解决程序(ADR),构建“投诉-调解-裁决”一站式争议解决机制,赋予调解协议法律执行力等,推动构建公正、高效、便捷的多元化金融消费纠纷解决体系,畅通金融消费者权利救济渠道。

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